新发展格局下中国自贸区、自贸港的新机遇

2020年11月15日,历经八年谈判,东盟10国和中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰共15个亚太国家正式签署了全球最大自贸区《区域全面经济伙伴协定》。12月31日,中国和欧盟完成了《中欧投资协定》谈判。这些重大经贸协定的签署表明,中国在区域经济合作和推动全球经济贸易和投资自由化方面迈出了坚实的一步。这也体现了中国新发展格局中国内国际双循环相互促进的鲜明取向。

中国自由贸易试验区、自由贸易港的布局与特色

中国自2013年9月29日在上海建立第一家自由贸易试验区以来,经过六次扩容,至今已经有21个自由贸易试验区和一个自由贸易港。从地理分布情况看,以人口分布的胡焕庸线为参照,中国自由贸易试验区已经在胡焕庸线以东基本布局完毕。这意味着,中国自由贸易实验区建设应从地理范围扩展转向质量提升,朝着高质量建设自由贸易试验区和自由贸易港的方向转变。

从类型上看,中国基本上已形成了自由贸易海港、陆港、空港和岛港四种自由贸易试验区类型,期望在借鉴国外先进经验的基础上,形成具有中国特色的自由贸易试验区或自由贸易港。从自贸区的经济基础选择来看,这些自由贸易试验区或自由贸易港都是在改革开放中已经有良好的产业基础、优良的开放环境等优势的省份或地区。这些自贸区或自贸港产业发展各具优势和特色,从而为自由贸易提供了多种试验环境,或多个不同试验条件下的“试验室”和“试验田”。

从开放的角度看,这些自由贸易试验区和“试验田”的布局,涵盖多种区域产业结构类型和多个发展阶段,为测试开放经济各个方面、各个领域和产业的外部冲击提供了多种“场景”。此外,在每个自由贸易试验区中,设定海关特殊监管区和非海关特殊监管区,为深化经济体制改革和扩大贸易自由、投资便利和金融自由化提供明确的地块划分。

从区块设计看,各自由贸易试验区一般都设定三个片区,以便为科技产业创新、贸易投资自由化安排和改革创新发展提供足够的空间。若需再容纳新的产业,还可以像浙江自由贸易试验区那样,为发展数字贸易建立扩展区。

党的十八大以来,中国设立自由贸易试验区和自由贸易港的初衷很明确,就是将自由贸易试验区作为中国特色社会主义经济建设和深化经济体制改革的试验田。同时,通过在试验区内对贸易自由、投资便利和金融创新和探索,以及相应的压力测试,获取经验和教训,并在此基础上形成规则制度,最终在全国复制推广。

当前自由贸易试验区、自由贸易港建设的机遇与挑战

以习近平同志为核心的党中央适应百年未有之大变局下国际经济政治形势变化,提出构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,并强调对外开放的大门只会越开越大,不会将自己封闭起来。2020年11月15日《区域全面经济伙伴协定》的签署,2020年12月31日《中欧投资协定》共识的达成,是中国在对外开放方面具有重大战略意义的举措,其中的机遇激动人心、催人奋进,同时其中的压力也迫在眉睫。

首先,自贸试验区和自由贸易港是深化改革扩大开放,实现国内国际双循环相互促进的试验田和开放平台。没有在这些区位的大胆开放和抗冲击试验,就无法在全国进行稳妥开放和有效的防控外部冲击风险政策措施的大胆实施和推广。党的十九届五中全会指出,要“完善自由贸易试验区布局,赋予其更大改革自主权,稳步推进海南自由贸易港建设,建设对外开放新高地”。我们建设中国特色社会主义市场经济,就是要以开放的姿态,深化经济体制改革,让市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用,解决好政府职能的定位与界限,解决好社会主义市场经济环境下的竞争中立问题。同时,坚持对外开放,“引进来”“走出去”并重,在全球价值链、产业链中主动出击,主动重组,成为后疫情时代区域及全球价值链的积极贡献者,以自贸试验区或自由贸易港为平台,创造不确定环境下的经济平稳发展、跨国企业稳定成长的平台。

其次,《区域全面经济伙伴关系协定》签署,要求商品贸易更加自由、服务贸易更加便利、投资更加规范便利、金融更加自由开放。这就意味着,我们必须遵守该协议的承诺,遵守市场经济规则,保护知识产权,推动商品贸易的自由化,经过5年的过渡实现90%以上的商品贸易零关税,建立明确可行的投资准入前国民待遇和负面清单。同时也意味着,我们的服务贸易领域将更加开放。如果这样一个协定能够全面实现,则现有自贸试验区所涉及的优惠政策,压力测试的领域都将成为全国普遍实施的政策措施,自贸试验区的试验价值将变得相对有限。可能出现在没有事先试验的前提下,全国的对外开放已经先于自贸试验区开放的情况。因此,自贸试验区、自由贸易港建设面临的挑战和时间紧迫性是非常明显的。

第三,《中欧投资协定》不仅包括贸易自由化方面,还广泛涉及投资自由化、劳工标准的规范化、知识产权保护、原产地标识、卫生检疫检验标准、竞争中立、政府购买等各个深层次领域。我国需要进一步加快改革的步伐,在复杂的国际经济政治形势中展现可信赖的负责任大国形象。

上述各个方面既是中国在改革开放新时期面临的机会,也是以开放倒逼中国经济体制改革提出的新要求,这对改革质量和含金量的要求更高。

加快自由贸易试验区和自由贸易港体制机制建设的建议

根据国际自由贸易园区建设的经验,一个可信赖的、可预见的自由贸易园区,首先,要有一套系统的法律规章制度。法律法规的明确、严格、较小的自由裁量,可操作性的法律法规指引,是建立完善的市场经济秩序的基础和先导。没有一套规则明确、执行严格的法律法规,就难以吸引到规范的、有着长期市场经济环境下运行经验的跨国公司。

其次,要借鉴国际通行的自由贸易惯例、投资规则,营造自贸试验区和自由贸易港的贸易、投资环境。

第三,知识产权保护是吸引高科技产业和企业,特别是明确并严格执行知识产权自由交易的必要环境基础。否则,任何中国的自贸试验区,甚至自由贸易港都不可能长期引进、发展、创新现代高科技,更不能形成以高科技、信息产业、人工智能、大数据产业为支柱的产业群。中国现代自贸试验区或自由贸易港建设的目标和水平将随着新一轮科技革命和产业变革的持续发展不断提升。高新技术产业和企业的引进,将成为自贸试验区、自由贸易港可持续发展的关键。

第四,在国家下放必要管理权的同时,要尽快建立制度化的地区创新容错机制,以保证大胆试验,消除创新者关于过度担责的顾虑。

第五,要继续引导各自贸试验区在复制推广先进的体制机制改革经验的基础上,坚持各地区产业发展和布局上的比较优势,避免各地自贸试验区建设中形成产业发展规划的趋同,失去多元试验的意义。

第六,以分工的形式鼓励各自贸试验区有针对性地测试开放冲击风险,为推动区域贸易自由、投资便利和金融开放先行先试,形成经验,特别是防控风险的经验,以便推广实施。

【本文作者 佟家栋,南开大学中国自由贸易试验区研究中心主任、教授;刘程,南开大学经济学院副教授、国际经贸系副主任】 
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